本社记者从地方农办人士处获悉，这份名为《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(以下简称“一号文”)的文件于2013年年初下发到地方和各部委有关单位。该文件是在2012年年底的中央农村工作会议前制定并在会上提交讨论的。

  与以往几年的一号文相比，2013年的一号文可谓面面俱到，实际上是未来5到10年内农村工作的一份指导性文件，其中包括农村经营体制的改革创新、农村土地确权登记颁证、征地制度改革、为进城农民工解决户籍和公共服务问题等议题。

  农村经营体制转变

  一号文对2013年农村工作的总体要求中对经营体制着墨颇多。文件提出，要围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

  为达此目标，一号文提出要鼓励农民通过互利互换的方式解决承包地块的零碎化问题，同时加大培育新型农民和农村实用人才，要着力培养一批专业大户、家庭农场经营者。

  而对于商业资本进入农业领域，这份文件的态度是有抑有扬，有保有压。一方面，要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。另一方面，要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。

  中农办主任陈锡文对此的解读是：农产品的生产是在自然环境中进行，而自然环境本身具有不确定性，同时农产品生产过程也是一个生命活动过程，具有一定的不可控性，因此，农业生产是个精细活，不能像工业生产那样搞标准化。另外，商业资本进入农业生产领域之后实行那种公司加农户的模式，存在一个监管难的问题，农民作为雇工为公司干活时肯定不会像搞自己的庄稼那么负责。

  因此陈锡文认为绝大多数情况下农业应该采取家庭经营方式，但在农产品的加工领域则不妨引入城市商业资本和龙头企业。

  解决农村经营制度中个人经营分散与公司雇工经营不适合农业特性之间的矛盾问题的另一办法是大力发展农民合作社。2013年对此着墨颇多，也提出一些含金量较高的政策：引导财政投资项目直接投向符合条件的合作社，推动国家补助项目形成的资产移交合作社管护，在信用评定基础上对示范社开展联合授信，有条件的地方给予贷款贴息，把合作社纳入国民经济统计并作为单独纳税主体列入税务登记。

  补偿资金不落实不得征地

  按照国务院发展研究中心副主任韩俊的说法，三农问题不外乎是地从何处来，人往何处去，也就是农村土地制度和城镇化过程中农民的公共服务如何解决的问题。

  2013年一号文提出要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、严格保护的农村集体产权制度，为此，一是要全面开展农村土地确权登记颁证工作，其中农村土地承包经营权的确权登记颁证工作将在5年内完成，农村宅基地在内的集体土地所有权和建设用地使用权也要尽快完成。这些工作的经费将纳入地方财政预算，中央财政予以补助。

  2013年一号文提出要加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有所提高、长远生计有保障。为此，要加快修订土地管理法，尽快出台农村集体所有土地征收补偿条例。完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。

  对于全国不少地方正在试验中的城乡建设用地增减挂钩试点，文件要求“严格规范”，同时规范的还有集体经营性建设用地流转。对集体非经营性建设用地，文件明确规定不得进入市场。

  社科院农发所研究员党国英称，经营性用地是指农村集体经济例如乡镇企业使用的厂房等地块，一旦该集体企业破产，这些地块就可以作为资产流转。而非经营性用地主要是指在农村宅基地上建的房子，这一规定实际上阻止了城市郊区宅基地上兴建的商品房进入交易市场，也就是说，“小产权房”依然是“非法”的。

  对于“人往何处去”的问题，2013年一号文提出要把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务。为此，要加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，同时要推动农民工平等享有劳动报酬、子女教育、公共卫生、计划生育、住房租购等基本权益，努力实现城镇基本公共服务常住人口的全覆盖。

  补贴向主产区和新经营主体倾斜

  保证国家粮食安全和加大对农村的投入是历年一号文的重点，这次也不例外。2013年一号文较有新意的提法是，要提高农产品的流通效率和完善农产品的市场调控。文件提出，要统筹规划农产品市场流通网络分布，重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场建设，加强农产品期货交易所建设，适时推出市场波动剧烈的大宗农产品期货品种，培育具有国内外影响力的农产品价格形成和交易中心。同时要加强粮油仓储物流设施建设，健全覆盖农产品收集、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系。

  2013年一号文提出要按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储。在进出口方面，要完善农产品进出口税收调控政策，加强进口关税配额管理，健全大宗品种进口报告制度，推动进口来源多元化。

  保证粮食安全，保障农产品供给，与对农业的大力投入分不开，一号文提出将继续确保三农投入总量持续增加、比例稳步提高。

  在农业补贴方面，未来结构将有所变化，在继续加大补贴资金规模的同时，新增补贴将主要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。这也是与前述农业经营体制的转换相呼应的。